Ue-Mercosur, accordo strategico

Il pilastro commerciale (l’interim Trade Agreement) del più ampio accordo di partenariato tra Unione europea e Mercosur è stato approvato dalla maggioranza qualificata dei Paesi membri e potrà essere firmato dalla Commissione, previo consenso (non scontato) del Parlamento europeo. L’accordo complessivo, la cui ratifica richiederà l’approvazione di tutti i Paesi, ingloberà questo accordo commerciale.

Il Mercosur è un’organizzazione economica sudamericana di quattro Paesi fondatori (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay), aperta ad altre adesioni (la Bolivia è in attesa e il Venezuela è membro sospeso dal 2017). L’Ue intrattiene importanti scambi commerciali con la regione, pari a circa 50 milioni di euro di esportazioni di beni e 30 milioni di servizi. L’Ue è il secondo partner dell’area e dall’Ue provengono i maggiori investimenti diretti esteri.  Questo forte legame economico tra Ue e Mercosur esiste nonostante i dazi sudamericani siano elevati: in media, 14-18% sulle componenti delle automobili, 35% sulle automobili, 35% su abbigliamento e calzature in pelle, più del 20% su gran parte dei prodotti agroalimentari. La liberalizzazione degli scambi potrebbe quindi aumentare di molto le transazioni di beni, servizi e capitali tra le due aree.

Le premesse dell’accordo sono state poste 25 anni fa e i negoziati commerciali si sono intensificati a partire dal 2016. Nonostante un’intesa raggiunta nel giugno 2019, la centralità dei temi della sostenibilità ambientale e sociale nelle politiche Ue ha richiesto ulteriori approfondimenti. Questi hanno condotto, il 6 dicembre 2024, a un nuovo accordo politico con i partner sudamericani. Tra le misure, l’accordo prevede l’eliminazione (o forte riduzione) dei dazi su circa il 90% degli scambi, ma anche l’accesso preferenziale reciproco ad appalti e investimenti. L’agroalimentare europeo, che affronterà la concorrenza dei prodotti sudamericani, riceverà concessioni importanti, come la riduzione degli elevati dazi sul vino e su altri beni, oltre che la protezione di 344 prodotti alimentari europei (57 italiani) riconosciuti come indicazioni geografiche.

La lunga gestazione dell’accordo riflette diverse preoccupazioni. Da sempre l’Ue cerca di ampliare le relazioni politiche e commerciali per espandere i mercati di sbocco per i prodotti europei e per allargare il bacino di fornitori di materie prime e prodotti intermedi. Alla luce della crescente condizionalità (ambientale, sanitaria, fitosanitaria, sui diritti dei lavoratori, ecc.) imposta a beni e servizi prodotti in Europa, l’accordo prevede l’adozione di garanzie rafforzate in merito al rispetto degli standard europei (impedendo sia una corsa al ribasso, sia competizione sleale) e un contribuito comune agli obiettivi europei su clima, biodiversità e tutela delle foreste.

Tutti gli accordi di liberalizzazione, e quindi anche questo, generano ‘vincitori e vinti’, nonostante i vantaggi complessivi eccedano i costi. Le parti potenzialmente più esposte alla concorrenza sudamericana hanno opposto resistenza all’accordo, facendo pressione sui propri governi. In particolare, la parte del mondo agricolo in competizione diretta con i prodotti del Mercosur e poco interessata a esportare ha fatto sentire la propria contrarietà, rallentando la conclusione dell’accordo. In direzione opposta ha spinto la necessità di affrontare i crescenti rischi per la sicurezza economica derivanti da un’eccessiva dipendenza europea nell’approvvigionamento di materie prime critiche da pochi Paesi extra-Ue. L’accordo consentirà infatti di ampliare investimenti e scambi con i Paesi sudamericani ricchi di materie prime al fine di aumentare la resilienza delle filiere europee.

Le soluzioni trovate per affrontare le contestazioni (soprattutto in Austria, Francia, Italia, Irlanda, Polonia, Ungheria) riguardano sia il contenuto dell’accordo, sia le procedure interne all’Ue. La liberalizzazione sui beni agricoli sensibili (come pollame, carni bovine e suine, riso) verrà realizzata in modo parziale, attraverso contingenti tariffari (volumi massimi di importazioni con dazi bassi) e solo gradualmente. Verrà introdotto l’obbligo per i beni importati in Europa di soddisfare gli stessi (o equivalenti) standard di sicurezza imposti in Europa, riducendo il rischio di una competizione sleale tra prodotti soggetti a regolamentazioni diverse. Verranno infine introdotte delle regole attuative delle clausole di salvaguardia per consentire all’Ue di sospendere temporaneamente le preferenze tariffarie qualora si verificassero circostanze anomale (riduzioni dei prezzi o aumenti delle importazioni) capaci di creare serio pregiudizio all’Ue.

Le soluzioni tecniche sul monitoraggio degli effetti dell’accordo non richiedono negoziazioni con i partner sud-americani. Esse impegnano la Commissione ad agire preventivamente per assicurare reciprocità e a reagire rapidamente in caso di effetti controversi. Si tratta di un compromesso istituzionale che spinge la Commissione ad assecondare le preoccupazioni dei Paesi membri. Questo testimonia la flessibilità del sistema europeo nel trovare forme di cooperazione tra Commissione e Stati divenuti via via più gelosi della propria sovranità in ambiti politicamente sensibili. Esso, al contempo, segnala un rafforzamento della visione intergovernativa, e meno federale, dell’Ue: una tendenza che potrebbe rallentare gli auspicati progressi su altri dossier critici, quali politica estera e difesa comune.

E’ opinione diffusa che alcuni Paesi abbiano condizionato il consenso all’accordo a ottenere dalla Commissione degli aggiustamenti sulla proposta di quadro finanziario pluriennale (QFP) dell’Ue 2028-34. La proposta iniziale della Commissione (che Parlamento e Consiglio dovranno approvare) prevedeva di riunire e ridurre i fondi della politica agricola e della politica di coesione, modificandone anche la programmazione. I rappresentanti del mondo agricolo hanno esercitato forte pressione sui propri governi e su Bruxelles e hanno ottenuto un ampliamento dei fondi per la politica agricola e le aree rurali (anche utilizzando anticipatamente dei fondi accantonati). La Commissione, inoltre, ha promesso di ‘annullare’ l’effetto del meccanismo di adeguamento del carbonio (Cbam) sui prezzi dei fertilizzanti importati.

L’Italia ha avuto un ruolo importante nella trattativa con la Commissione, come rivendicato anche dalla Presidente Meloni, e il consenso italiano è stato determinante per l’approvazione. Il presidente di Coldiretti ha festeggiato i 10 miliardi aggiuntivi per l’Italia nel QFP, ma ha escluso che vi sia stato uno scambio tra fondi e accordo, che la sua base continua a respingere. Sarebbe auspicabile avesse ragione. Subordinare l’accordo Mercosur a ulteriori fondi settoriali del QFP (presi dalla riserva) sarebbe un precedente che, se ripetuto per altri settori, potrebbe produrre effetti distorsivi in futuro.

Per converso, il (presunto) compromesso tra accordo Mercosur e concessioni finanziarie al settore agricolo potrebbe essere visto come un segnale del fatto che l’Ue inizia ad affrontare per davvero i problemi di sicurezza economica. L’accordo Ue-Mercosur è considerato una delle azioni più efficaci (insieme a ricerca ed economia circolare) per ridurre l’eccessiva dipendenza dell’Ue da pochi Paesi stranieri per la fornitura di input critici. Aver trovato dei compromessi per finalizzarlo testimonia la centralità di queste preoccupazioni. Suggerisce anche che, in futuro, altre soluzioni ai problemi di sicurezza economica si accompagneranno a serrate trattative tra istituzioni e tra Paesi, e probabilmente a concessioni a specifici gruppi di interesse. Le connessioni tra relazioni internazionali, attività economiche e dinamiche politiche interne all’Ue saranno sempre più forti. Bene esserne consapevoli.

*Professore ordinario di Politica economica dell’Università di Trento